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        專家觀點
        城市更新之“四大轉變”
        發表時間:2023-11-21 作者: 字號: A A A

        改革開放以來,中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。今天,中國城市發展進入了由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的階段。聚焦于城市更新賽道,是大勢所趨,也是未來藍海。面對新階段新形勢,越來越多的城市通過立法,以建設宜居、綠色、創新、智慧、人文、韌性的現代化城市為目標,關注城市空間結構優化、人居環境提升、歷史文化保護、生態修復與防災減災、彌補城市發展中的短板與不足,解決城市經濟、生活、生態與安全問題。

        因此,城市“有機”更新不僅是重大的民生工程,也是激活老城區活力的經濟工程,更是助推城市高質量的發展工程。新時代城市更新已不僅局限在建筑更新上,更重要的內涵與使命是城市的環境更新、產業更新及人的更新,這是新時代賦予城市更新的新定位、新要求。在具體實踐中,要注重實現以下四個方面的“轉變”:

        一、

        更新目標從單一向多元化轉變

        從單一追求盤活存量建設用地目標向改善人居環境、促進產業升級、優化空間布局、保護歷史文化、保障生態安全等多元目標轉變。城市更新項目需要將金融、產業、生態、人文和地產進行深度的融合,用金融驅動地產,地產升級產業,產業保護生態,生態解讀人文,同時綜合運用各種金融工具化解市場可能存在周期性風險,形成一個城市更新產、城、人、文相互 結合的生態項目。更新已經從單一的建筑和街區的物質改造重建發展到了經濟、 社會、文化和城市品質提升的一體化階段,任何的城市更新項目都要有益于功能和品質的提升;同時要保護弘揚中華優秀傳統文化,延續城市歷史文脈,保護好前人留下的文化遺產。城市更新不以空間資源經濟價值最大化為單一目標,而是注重資源利用效率和生態、社會、文化、經濟、安全等整體效益提升。城市更新聚焦提升城市經 濟品質、人文品質、生態品質、生活品質,持續增強城市的能級和核心競爭力。

        二、

        更新主體從政府主導向多方共治轉變

        從“政府主導”向“市場、政府與公眾的多方互補互動”轉變。城市更新是對城市原有空間的改造過程。這一過程隨著經濟社會的發展和城市空間價值的變化,往往面臨土地、環境、文化、產業等多方面的約束和限制。無論是整體改造還是單體項目,投入成本均較大。如此巨大的資金投入,單獨依靠政府轉移支付較難實現,需要更多引進國有平臺公司、開發商、金融企業等各類主體共同投資。此外,當原產權人的不動產市場價值大幅上漲后, 傳統動拆遷方式不但面臨經濟成本壓力增大的困境,還會因破壞傳統社區環境、忽略民生問題等產生較大的社會成本。解決這些問題需要充分考慮各方成本收益,建立多元投資機制,合理吸收更多權利主體、市場主體參與到城市更新項目中來,采用公平競爭、相互制約、相互博弈的新途徑,降低城市更新的經濟社會成本。在高質量城鎮化發展背景下,我國的城市更新也在逐漸從“量”到“質”轉型。但是,我們也應該看到,城市更新是一項長期的、動態的、漸進的系統工程, 涉及政府、開發商、社會組織、居民等多元利益主體,傳統政府主導、由上至下的治理方式,很難適應城市更新主體結構的新變化,亟須強化多元參與,完善治理體系,建立能反映多方訴求的協同組織與推進機制,實現各主體利益的合理再 分配,以更好地推動城市更新可持續發展。

        三、

        管控方式從碎片化向系統化轉變

        從“單個項目、分類推進”向“系統引導+片區統籌+項目推進”的管控方式轉變,更注重整體效益提升。我國長期實行的規劃-審批制度的好處之一是能夠實現城市各要素間的統籌發展,最大限度挖掘城市發展的動力。而過去存在著城市更新挑肥揀瘦、碎片化更新的問題。城市內有公益空間、公共空間、民生空間,也有經濟空間,大家都愿意參與經濟效益的空間的更新。民生空間、公益空間全靠政府來投資 顯然也是不現實的過去點狀更新導致的有的地方改得好、更新得快,但有的地方多少年都不更新,很難創造整體效益。為解決城市更新推進過程中“挑肥揀瘦”,碎片化實施的情況,系統識別城市更新對象,統籌棚戶區改造、老舊小區改造、特色街區打造、城市基礎設施提質等內容,將已有在建項目作為支點,探索周邊地區分步聯動實施可行性,集中片區發力,制定循序漸進改造計劃,提升城市片區價值。城市更新涉及區域內大量產權、空間、利益的調整和再分配,需要政府進行統籌、調度各方面資源共同參與,特別是通過片區統籌主體們達成一致來調動社會資源和企業,運用市場化力量參與更新。政府管理市一級、區一級統籌主體形成合力。

        四、

        更新方式從粗放向精細化轉變

        從單一拆除重建向綜合運用多種改造方式轉變(全面改造+微改造)。城市更新并非簡單地推倒重建,而是更加注重城市整體空間規劃和土地利用、資源配置的均衡及人居環境的改善等。城市更新行動中最大的問題是“大拆大建”以及對歷史街區的保護不足。為防止各地重走城市粗放開發建設老路,住建部起草了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,通知要求,不大規模、成片集中拆除現狀建筑,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆除建筑 面積不應大于現狀總建筑面積的 20%;不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑,最大限度保留老城區具有特色的格局和肌理,為城市更新劃出底線。城市的發展正在由“增量擴張”轉向“存量更新”,“實施城市更新行動”的啟動,“大拆大建”已逐漸放緩,城市更新更注重從推倒重建轉向適度規模、 循序漸進式的區域更新和提升,局部修繕和功能置換成為主要形式。城市更新進入微改造和保護階段,標志著城市建設從“粗放式發展”進入“精細化運營”時代。

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